La nouvelle gestion publique (NGP) : naissance de l’école-entreprise

Les enseignantes et enseignants ont parfois l’impression que les résultats de leurs élèves sont devenus plus importants que leur apprentissage. Les notes des élèves étant mesurables ; elles constituent assurément des données de prédilection pour la nouvelle gestion publique (NGP). Selon cette approche gestionnaire, deux principaux indicateurs permettent d’évaluer l’efficacité des services éducatifs : les résultats scolaires et les taux de diplomation.

D’OÙ VIENT LE TERME « NOUVELLE GESTION PUBLIQUE » ?

Le New Public Management est un terme proposé par le professeur de science politique britannique Christopher Hood en 1991. Il désigne « les dispositifs et les pratiques tendant à modifier les rapports de pouvoir au sein des administrations afin d’accroître le contrôle (par des programmes continus d’évaluation) sur les agents publics et d’augmenter leur productivité, renforçant ainsi le pouvoir des managers. » (Demers, 2018 : 11). La nouvelle gestion publique participe ainsi à la transformation des établissements publics, dont les établissements scolaires, en quasi-entreprises dirigées par des chefs d’établissement formés à la culture de l’entreprise.

POURQUOI UNE NOUVELLE GESTION PUBLIQUE ?

Il faut d’abord s’intéresser aux maux de l’ancienne gestion publique pour comprendre les origines de cette nouvelle gestion. Lors de son discours du trône en avril 1999, le premier ministre du Québec, Lucien Bouchard, annonce « une profonde modernisation de la fonction publique qui mettra l’accent sur la qualité des services aux citoyens et sur l’atteinte de résultats mesurables ». Le président du Conseil du trésor, Jacques Léonard, renchérit : « Il est reconnu que la compétition qui résulte de l’ouverture des marchés n’affecte pas uniquement les entreprises privées. Elle affecte également les gouvernements. Ainsi, le potentiel économique d’un État ne dépend plus uniquement de son secteur privé. Il dépend également du coût et de la qualité des services publics. » C’est notamment en ce sens que le ministre de l’Éducation de l’époque, François Legault, mettra en place des « contrats de performance » avec les universités, où une partie du financement de celles-ci sera conditionnelle à l’atteinte de cibles de rendement. On parle de changements profonds dans la gestion des services publics, visant à mettre fin à la « culture bureaucratique » pour assurer la mise en place d’une « culture managériale ». En somme, on reproche aux services d’État d’être rigides, pas suffisamment efficaces, et de gaspiller. Pour la nouvelle gestion publique, les solutions à ces problèmes de performance ne peuvent pas se retrouver dans l’accroissement des ressources et du financement : les finances publiques sont en crise. On affirme que les solutions, notamment pour les coûteux secteurs de la santé et de l’éducation, se trouvent du côté des modes de gestion des entreprises privées : avec la mise en concurrence des établissements et du personnel, le traitement des usagers des services comme des clients à satisfaire, plus de flexibilité mais en contrepartie plus de mesures des résultats et des évaluations, il sera assurément possible de réduire les coûts, tout en augmentant les performances. C’est la consécration de l’État-entrepreneur.

Si l’État est un entrepreneur, alors l’école est une entreprise et l’éducation une marchandise.

Bien que la nouvelle gestion publique ne soit pas appliquée de manière homogène et identique dans toutes les institutions, elle repose sur deux tendances complémentaires, deux principales critiques de l’État et des services publics.

D’abord le fondement néolibéral de la NGP amène ses partisans à carrément remettre en cause l’État providence : ils postulent d’emblée l’efficacité supérieure du marché privé et mettent l’accent sur la réduction des dépenses publiques que la privatisation des services devrait pallier. Dans cette logique, les services publics ne sont pas considérés comme différents des autres types de biens et services, l’éducation est donc une marchandise comme les autres.

Une autre critique concerne le dysfonctionnement de l’État : l’État n’est pas assez efficace et il faut adopter des pratiques plus managériales, proposant l’implantation d’indicateurs comptables. Ainsi, sans remettre en question l’existence des services publics, nous pourrons les rendre plus rentables. Ce discours est plus répandu et porte en lui des prescriptions difficiles à combattre lorsqu’elles sont appliquées dans nos écoles et nos hôpitaux, par exemple. Qui, à part des professeurs fermés d’esprit ou des infirmières paresseuses, pourrait être contre l’« efficacité » ? Défendriez-vous le « gaspillage » ? La réalité est beaucoup plus complexe. Il n’est pas question ici de remettre en question la perfectibilité du système public et les améliorations possibles à y apporter, il s’agit d’examiner avec attention les solutions proposées par la NGP, d’en comprendre les impacts sur les conditions de travail et sur les missions mêmes des services publics.

COMMENT LA NGP SE MANIFESTE-T-ELLE ?

On reconnaît, parmi les approches découlant de la NGP, la méthode Toyota et LEAN et les approches qui s’en inspirent, présentes dans le secteur de la santé. En éducation, ses applications relèvent le plus souvent de la gestion axée sur les résultats (GAR) et de l’implantation de processus de reddition de comptes qui se substituent à des processus de régulation professionnelle (p. ex., application de normes éthiques). La standardisation des pratiques est également une tendance issue de la NGP. L’approche pédagogique de réponse à l’intervention (RAI), qui s’applique pour répondre aux besoins des élèves handicapés ou en difficulté d’adaptation (HDAA), constitue un exemple de standardisation des pratiques. La RAI réglerait, entre autres, le problème d’une mauvaise organisation des services. En faisant porter plus de responsabilités aux enseignantes et aux enseignants de la classe régulière, la RAI rentabiliserait les ressources.

QUELS SONT SES EFFETS SUR LE PERSONNEL DES SERVICES PUBLICS ?

Divers effets de la NGP ont été documentés dans plusieurs secteurs des services publics.

D’IMPORTANTES CONTRADICTIONS À SURMONTER

Le personnel des services publics constate plusieurs contradictions entre les pratiques et les discours de la NGP, et les finalités de leur travail. En premier lieu, une « promesse » de flexibilité et d’autonomie non rencontrée : « la promesse d’accroître à la fois l’autonomie et l’imputabilité des professionnels n’aura été réalisée qu’au regard de cette dernière. »

En second lieu, pour le secteur de l’éducation, une mise en marché des services éducatifs qui, plutôt que de montrer les bénéfices et la « qualité » du système scolaire, entraîne, au contraire, une concurrence aux effets inéquitables pour les populations : les palmarès et les autres indicateurs de classement des performances sont le reflet d’une compétition accentuant la ségrégation scolaire au détriment des conditions d’apprentissage et de travail du personnel dans de nombreux milieux.

Et finalement, après analyse des pratiques issues de la NGP, il est possible de constater la profonde incompatibilité entre ces modes de gestion, servant d’abord à gérer l’offre de services privés, sans caractère universel ou d’impératifs sociaux et culturels, et la prestation de services publics par des humains, pour des humains, aux finalités autres qu’économiques. Ce n’est pas faire l’apologie du gaspillage que de constater que les critères de performance tels que définis par la NGP, soit principalement la rentabilité quantifiable et mesurable, sont incompatibles avec le processus éducatif qui se déroule à long terme. Cela ne signifie pas qu’il faille rejeter tout processus d’évaluation et de réflexion sur les pratiques, mais de remettre en question les solutions proposées par la NGP face aux enjeux éducatifs.

Ce texte est tiré du cahier de participation au réseau d’action sociopolitique de la FAE (p. 9 à 12). Les sources y figurent.

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